行業新聞/ Industry news
PPP本質上是要借助社會資本的資金與競爭（特別是創新），來改善公共產品的供給效率，其注重產出標準而不是實現過程，是一種激勵相容的制度安排；然而，公私雙方通常具有截然不同的利益訴求，政府部門關注公眾需求滿足，而社會資本強調利潤獲取。因此，保證社會資本適當盈利是避免其關系專用性投資不足、提高其競爭與創新積極性的關鍵，并最終實現政府部門、社會資本和公眾的“多方共贏”，促使PPP項目成功。
1、 PPP項目盈利模式創新的必要性
在傳統思維方式下，PPP只是政府進行基礎設施建設或開展公共事業的一種新型的融資方式，借此減輕其財政壓力。社會資本通過收購股權或收購資產、投融資建設、經營管理或（和）按需求提供服務的方式投入PPP項目，而政府部門則以讓渡收費權、支付可行性缺口補助或（和）政府付費的方式給予社會資本合理的回報。此時，公私雙方關注的焦點即社會資本的投資回報率或目標收益率：過低的投資回報率或目標收益率不利于社會資本積極性的發揮，甚至將迫使其退出基礎設施和公用事業領域；而較高的投資回報率或目標收益率將會給政府帶來沉重的財政負擔。PPP項目的公私雙方過度關注“投入-回報”之間的關系，甚至在確定投資回報率或目標收益率上表現出對抗關系，違背了PPP伙伴關系的初衷。
據審計署數據顯示，截至2013年6月底，我國各級政府負有償還責任的債務約20.7萬億元，如何監控和化解債務風險備受外界關注。2014年，我國政府開始在全國范圍內大力推行政府和社會資本合作（PPP），并密集發布PPP的相關文件，其中“國務院關于加強地方政府性債務管理的意見”（國發[2014]43號，以下簡稱國務院43號文）的基本思想為“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺公司”這一暗道，修了政府債券與PPP兩條明渠；然而，國務院43號文在鼓勵運用PPP模式化解地方債務的同時還明確指出，“地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作”。由此可見，對于那些需要政府付費或者給予適當補貼的PPP項目（即非經營性和準經營性公共項目）而言，無論是政府部門還是社會資本，僅僅盯著這一項目既有的收益和財政補貼是不夠的，更需要通過PPP項目盈利模式創新“將蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP項目引起的新發生或有債務超出規定范圍，社會資本也因此可以在投資回報率或目標收益率上減輕與政府部門的對抗，從而更順利地實現其盈利。
2 、伙伴關系下的PPP項目盈利模式框架
PPP的成功實施需要以伙伴關系思維為基礎，公私雙方必須摒棄對抗思維，互相尊重且積極主動地參與到項目中去，因此，如何在提高公共產品或服務供給效率的同時保證社會資本適當盈利，必須是公私雙方共同面對、協力解決的問題。PPP項目盈利模式的創新，是在確定投資回報率或目標收益率之前不得不考慮的問題。在現實生活中，交易行為背后隱藏著價值交換，存在一定的價值交換范式或機制，而盈利模式這一概念即為了解釋這種價值交換范式或機制；收益和成本決定了組織的經濟價值，利潤或盈利水平則是企業經濟價值的直接體現，因此，盈利模式通常是指按照利益相關者劃分的收入結構、成本結構以及相應的目標利潤。有鑒于此，本文基于實踐中的典型案例，從收益結構優化、成本結構優化、目標利潤穩定三方面分析PPP項目的盈利模式（如圖1所示），值得注意的是，由于本研究搜集到的案例數量有限，圖1所示的PPP項目盈利模式樹形框架仍有拓展空間。
圖1 基于多案例的PPP項目盈利模式樹形框架
注：①城市軌道交通、城市綜合交通樞紐、鐵路、港口/碼頭、水庫、環境治理等項目捆綁土地、旅游、礦產等資源開發項目；
②醫療、教育、養老服務設施、場館類、機場航站樓等項目捆綁餐飲、物業、綠化等配套服務；
③公廁與垃圾投放設施、路燈節能、城市公共停車場站、城市公汽交通、高速公路等項目捆綁廣告等副產品，保障性安居工程捆綁商品房這一副產品，海水淡化捆綁工業制鹽這一副產品等；
④投資規模相對較小、供特定人群使用或會對特定人群留下印象的項目，若該特定人群為某一商品的潛在客戶，則生產該商品的企業可投資并冠名該項目；
⑤城市軌道交通等投資規模大、專業復雜的工程，可根據專業進行分割并分別選擇適當的融資模式；
⑥規模小且分布零散的能源站（供熱/冷）、（生活、工業）污水處理、（生活、餐廚）垃圾處理項目；
⑦城市供水、能源站（供熱/冷）、污水處理、垃圾處理等PPP發展相對成熟的領域；
⑧既可以是同類公共產品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定聯系的異類公共產品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如海水淡化與發電捆綁；
⑨污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項目，以及新能源汽車充電等市場不穩定的項目。
3 、PPP項目盈利模式之收益結構的優化
收益即財富的增加，其既包括貨幣收益，又可以包括聲譽提高、潛在收益等非貨幣的。PPP項目可以通過優化收益結構實現盈利。
3.1 捆綁私人產品，配補收益來源
當政府希望通過PPP模式獲得的公共產品或服務屬于非經營性（沒有任何價格機制和現金流入，主要產生社會效益）或準經營性（有價格機制和現金流入，但無經營利潤，成本無法收回）時，可以為該公共產品或服務配補適當的私人產品并捆綁提供，從而克服收費困難或收費不足的難題，即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯合供給模式，最早提出這一思路的為德姆塞茨?！盎A設施和公用事業特許經營管理辦法”（簡稱25號令）明確規定，“向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益”，從而充分肯定了這一盈利模式的合法性。
（1）增補資源開發權，彌補收益不足
政府以對PPP項目公司進行補償的方式，將基礎設施或公用事業項目（地鐵、隧道、環境治理等）周邊一定數量的資源（如土地、旅游、礦產）的開發權出讓給PPP項目公司，以捆綁的方式提高項目公司的整體盈利能力，以確保項目投資者獲取合理回報，調動投資者的積極性，即所謂的資源補償項目（Resource Compensate Project，RCP）融資模式。例如：
①香港地鐵公司（簡稱“港鐵”）的盈利模式可總結為“軌道交通＋地產商業”的組合，即以軌道交通的投融資建設與沿線地產商業的開發同步進行，由港鐵的收益結構可知，地產商業開發的收入占總收入的50％以上，正因如此，港鐵成為了全世界范圍內服務水平最好、運營效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司之一。
②2004年4月，澳大利亞維多利亞州政府決定在亞拉河畔現有的墨爾本展覽中心旁邊，建設一個世界級的會議中心，維多利亞州政府通過招標確定由Plenary Group為首的承包聯合體（簡稱“Plenary聯合體”）作為社會資本，負責該項目的開發、設計和建設，并且授予Plenary聯合體長達25年的特許期，為了提高該項目的可經營性，公私雙方制定了會議中心周邊區域的擴充性商業開發計劃，包括在新墨爾本會展中心附近建設辦公區、住宅區、零售專區以及一個五星級的希爾頓酒店，并翻修碼頭上一艘名叫波利伍德賽德的老帆船，將其貨棚改造成餐廳，從而通過經濟乘數效應顯著增加了項目效益。
（2）授權提供配套服務，拓展盈利鏈條
當PPP項目供給的基礎設施或公用事業建成后，必需相應的配套服務才能正常運轉時，政府可授權PPP項目公司提供這種可以產生預期收益的配套服務（如餐飲、物業、綠化），從而通過延長價值鏈創建現金流、補償主體項目財務上的不可行。例如：英國國家醫療衛生服務體系（NHS）與百威斯特公司（Bywest）合作的西米德爾塞克斯大學醫院（West Middlesex University Hospital）項目，百威斯特公司負責其投融資與建設，西米德爾塞克斯大學醫院基金會負責該項目的運營管理，為了補償與回報百威斯特公司的建設投入，將該醫院運營期間的配套服務項目全部交由百威斯特公司負責，包括餐飲、搬運、安全、保潔、維護和物品供給，服務周期或從35年延長至60年，服務費由英國政府支付。
（3）開發副產品，增加收益來源
PPP項目公司在提供政府需求的公共產品或服務時，可以附帶生產出更具經營性的副產品（如廣告、建筑作品知識產權的授權使用），以此彌補主產品項目財務上的不可行，如北京豐臺區郭莊子和昌平區回龍觀限價房項目中增配的商品房開發，梅州模式公廁項目中用以養廁的店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉站。具體策劃方案既可由公共部門主動提出，也可由社會資本策劃提出、公共部門審核批準。
前者如：英國森德蘭市采用PFI方式對市內街道的照明、標志和街道設備（3.05萬個燈柱和6000個公路標志）進行設計、安裝、運營、維護和融資，合同期限為30年，且要求最長5年內更換完所有設備，該項目中的社會資本在合同期內的前5年獲得一次性支付265萬英鎊用于更換完所有設備，其后運營期每年通過經營燈桿和公路標志廣告、交通CCTV（注：閉路電視）增加費等第三方收益（折現共計158.9萬英鎊），來作為維護投資和獲取相應回報。
后者如：德國將公廁進行市場化運作，以期在彌補政府資金不足的同時，促進公廁在節能、節水、環保等技術上的創新，1990年在柏林市公共廁所經營權拍賣會上，后來被稱之為“茅廁大王”的漢斯?瓦爾即承諾免費提供公廁設施及其維護和清潔工作，當時其競爭對手都認為他瘋了，于是在缺少競爭、承諾免費建廁、只要求交納低廉管理費的情況下，瓦爾公司一舉拿下全柏林的公廁經營權；瓦爾公司的盈利點顯然不在廁所門口0.5歐元的投幣口上，其最大的收入來源是這些公廁外墻的廣告經營，它把柏林的很多廁所外墻變成了廣告墻，加之瓦爾公司的墻體費用比一般廣告公司低得多，使得香奈爾、蘋果、諾基亞等很多著名公司都在公廁上做廣告。
3.2 冠名公共產品，增值社會資本聲譽資本
對于社會資本而言，能夠為其自身增值、為其發展助力的收益不僅限于貨幣形式的，還可以是提高知名度、潛在收益等非貨幣形式的，因此，PPP項目還可以冠名公共產品作為社會資本的回報，日本豐田汽車公司就熱衷于這一類PPP項目。例如：豐田汽車公司捐贈350萬元人民幣在天津建造過街天橋，命名為“豐田橋”，雖然豐田橋無法產生任何直接現金收益，但豐田汽車公司通過得到該橋的冠名權，收獲了巨大的隱性聲譽收益。又如：豐田汽車公司負責了NBA球隊休斯敦火箭隊的主場——“豐田中心球館”的投融資建設與維護，但并不負責其運營以收回建設投資，而是通過為體育場館冠名，來吸引豐田中心球館看比賽的火箭隊球迷購買豐田轎車。
4 、PPP項目盈利模式之成本結構的優化
成本是社會資本進行投資建設、特許運營所必須耗費資源的貨幣表現，因此，成本結構優化既可以是減輕社會資本的一次性建設投入、通過規模經濟降低單位產品成本，也可以是其通過技術和管理創新減少日常運營成本。
4.1 集成融資模式，分攤建設投資
對于建設期投資規模較大、運營期收費不足的公共項目，可將其進行適當的分割，只對其中部分工程（與運營成本及效率密切相關的）采取PPP模式或對不同部分采取不同的PPP模式細分，從而減輕社會資本對該項目的一次性建設投入，提高其可盈利性。例如：
①北京地鐵4號線的全部建設內容劃分為A（征地拆遷和土建工程）、B（機電設備的購置和安裝）兩部分，北京市政府只將占總投資30%的B部分（投資額約為46億元）交由香港地鐵有限公司（香港特區政府控股的上市公司）、北京首都創業集團有限公司（當地國企）和北京基礎設施投資有限公司（當地國企）共同組建的京港地鐵公司（SPV）來負責融資建設（即BOT模式）。此外，該SPV負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資，特許經營期（30年）滿后將B部分項目設施無償地移交給北京市政府，將A部分項目設施歸還給北京地鐵四號線投資有限責任公司。
②昆明快速公交（BRT）系統項目（包括交通樞紐站、首末站、場站、沿途站牌的建設）建設規模大，收費顯著不足，對民間資本缺乏吸引力。為此，昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融資模式：將資金需求量大、投資收益較好且建設周期長的專用道建設（包括路面建設、交通樞紐站、首末站和場站的建設）部分，采用BOT模式交由A公司負責；將資金需求量相對較小、無收費機制、建設周期短的車輛購置及智能交通系統建設部分，采用BT模式交由B公司負責；A公司建設完成后，通過租賃協議將專用道部分的經營權移交給C公司，同時，B公司在建設完成并由政府回購后，再由政府將車輛購置及智能交通系統部分的經營權移交給C公司，至此，整個BRT項目采用TOT模式交由C公司負責經營。
4.2 打包運作形成規模效應，降低單位產品成本
在PPP項目中，社會資本需要進行一定規模的建設投資，或者購買項目一定期限的產權或經營權，那么，若公共產品或服務的需求量過小則PPP項目的產能過剩，導致社會資本的盈利性差或者需要政府對差額部分進行財政補貼?？梢?，確保PPP項目適當規模的需求，從而降低單位產品的成本是PPP項目盈利的一種思路。
以各省公布的首批PPP項目清單中普遍受到青睞的污水處理項目為例，規模越大對投資者越有吸引力，而規模小的項目基本不具備投資者對市場化經營的收益要求。因此，對于普遍存在規模小且分布零散特點的鄉鎮污水項目，國內的通常做法即打包運作、“一廠一價”，如深圳龍崗10座污水處理廠打包轉讓項目、海南16座污水處理廠打成兩個“項目包”委托運營項目、江陰4污水處理廠打包招商項目等。
又如江西省工業園區污水打包BOT項目：2010年8月，江西省政府頒布了鄱陽湖生態經濟區的規劃，把工業園區污水處理設施建設列為十大節能減排工程之首，要求在2015年建成102個工業園區的污水處理項目；2011年5月，江西省政府與中國節能環保集團簽署全面的戰略合作框架（規劃日處理量237萬噸，總投資146億），由江西省城投（出資20%）與中國節能環保集團（出資80%）組建的中國節能江西公司（SPV），負責江西省102個工業園區的污水和固廢處理、環保節能，工作范圍包括投資建設、運營管理，特許期限30年，由政府來進行付費。
4.3 進行管理或技術創新，降低運營成本
采用PPP不僅是為了解決公共部門的財政緊張，更重要的是借助社會資本的專業和創新，來提高公共產品的供給效率。因此，社會資本為了拓展其盈利空間，應在特許經營過程中充分發揮其主動創新積極性，通過管理或技術創新不斷降低其運營成本。
例如：在湖南省長沙市東部近郊的長沙縣，牛角沖社區與長沙綠動循環再生資源有限公司合作推出“綠色循環積分計劃”，居民們在長沙綠動循環再生資源有限公司注冊后，將領取到各自的專屬二維碼，居民們將家中可回收垃圾打包后貼上二維碼投放到社區的專用回收桶后，公司會將垃圾運往循環分揀中心通過掃描二維碼確定居民信息，根據垃圾的種類數量換算成積分錄入用戶賬戶，居民的二維碼垃圾積分達到一定數量后可兌換生活用品或抵用小區的物業費。集中回收后再由PPP項目社會資本進行垃圾分類是一項耗時、耗力的事，而對于形成并投放生活垃圾的居民而言，垃圾分類卻是舉手之勞、輕而易舉的事，長沙綠動循環再生資源有限公司通過二維碼社區垃圾回收模式這一管理創新，充分調動了廣大居民的積極性，大幅壓縮了其進行垃圾分類的成本，進而極大拓展了其盈利空間。
5、 PPP項目盈利模式之目標利潤的穩定
獲取利潤是企業價值增長的主要方式，因此，能否獲取穩定、可持續的利潤是企業進行投資的重要決策依據。有鑒于此，不但要讓PPP項目社會資本“有錢可賺、有利可圖”，還要確保其利潤的相對穩定與可持續，降低社會資本在PPP項目中實現目標利潤的風險，也是其重要的盈利模式設計思路之一。
5.1 將盈虧狀況不同的公共產品捆綁，提高目標利潤的可持續性
基礎設施和公用事業領域既有現金流入充裕的經營性公共項目，也有現金流入不足的非經營性公共項目，甚至是沒有任何現金流入的非經營性公共項目。經營性公共項目對于社會資本具有強大的吸引力，采用PPP模式有可能造成社會資本“暴利”，置政府于尷尬境地；而準/非經營性公共項目則對社會資本缺乏吸引力，采用PPP模式后政府需要進行適當的財政補貼或者需要付費，從而給政府帶來一定的財政壓力。為了吸引社會資本進入更為廣泛的基礎設施和公用事業領域，同時確保PPP項目“盈利但不暴利”，可以將盈虧狀況迥異的項目捆綁實施PPP，實現“以豐養歉”：既可以是同類公共產品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段；也可是具有特定聯系的異類公共產品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如海水淡化與發電捆綁。
代表性項目如：天津的國投北疆發電廠循環經濟PPP項目由國家開發投資公司、天津市津能投資公司、天津長蘆漢沽鹽場有限責任公司按64：34：2的比例共同投資建設與運營管理，該工程由“發電工程、海水淡化、濃海水制鹽、供熱、土地整理、廢物利用”六個分項工程組成，提供電力、熱力、淡水、土地、鹽化產品、建材等多種重要產品。其中，海水淡化工程是循環經濟的關鍵環節，由于受生產成本及供水體制等約束而一直處于虧損狀態，該項目就是將盈利性差的海水淡化工程與盈利性較好的發電工程捆綁，實行“以電養水”的政策，發電工程的盈利彌補海淡工程的虧損；鑒于天津的國投北疆發電廠循環經濟PPP項目整體上看是盈利的，其二期工程規劃的2臺100萬千瓦發電機組和30萬噸/日海水淡化裝置已于2014年12月24日獲國家發改委核準。
5.2 運營前期合理設定保底量，提高目標利潤的穩定性
由于PPP合同的長期性，成本與需求的不確定即成為其顯著特征。為了保證社會資本目標利潤的穩定性，公私雙方通常會設定最小需求保證（minimum demand guarantee，MDG）或最小收益保證（minimum revenue guarantee，MRG），即我國PPP實踐中所謂的保底量，這本質上是一種公私雙方風險共擔策略或社會資本的風險緩解機制。由于我國經濟與社會發展較快且PPP市場還不健全，運營前期設定保底量的做法在污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的PPP項目，以及新能源汽車充電等市場不成熟的項目中普遍存在，下面介紹污水處理與垃圾處理兩個領域的具體做法。
①污水處理PPP項目通常會在運營期前3-5年，按設計處理規模的一定比例設定階梯式增長的保底水量，剩余特許經營期內則以設計規模為保底水量，根據按月付費的慣例，若當月實際處理量達不到保底量則仍按保底量計付污水處理服務費（不考慮暫停、罰款等特殊情況），從而使得投資人獲得可預期的、穩定的現金流擔保；該領域運作比較成功的如合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓（TOT）項目。
②與污水處理略有區別，垃圾處理項目保底量的設定，需要綜合考慮實際垃圾供應量及預期增長速度、設計處理規模、垃圾含水率以及垃圾處理設備的實際負荷能力，如果為垃圾焚燒發電項目還需考慮焚燒率；此外，由于一年之中的垃圾供應量會因季節變化出現較大波動，因此，垃圾供應保底量不是按月執行，而是按年累計執行的，即只在開始付費日起每滿一年時才計算年度累計實際垃圾處理量，若該累計量低于年垃圾保底量則按全年垃圾保底量計算全年應付垃圾處理費（不考慮暫停、罰款等特殊情況）；該領域運作比較成功的如榮成垃圾焚燒發電BOT項目。
6 、結論
相關數據顯示，采用PPP并不一定會讓政府“更省錢”，國際上判斷一個公共項目是否采用PPP，通常都是看其相比傳統模式增加的成本相對于公共產品供給效率或公共服務質量的提升是否“物有所值”（Value for Money，VFM）。因此，不同于一般工程項目中承發包雙方之間“零和博弈”的特征，PPP項目的公私雙方更多地追求項目的價值增值，是可以實現“共贏”的。
有鑒于此，雙方應摒棄傳統的對抗思維，這就要求雙方都以積極的態度進行盈利模式的設計與創新：公共部門應廣泛借鑒國內外成功案例的經驗，主動地為PPP項目選用合法、適當的盈利模式，或客觀地對待社會資本提出的盈利模式方案；而社會資本則應充分發揮其專業、競爭優勢，在交易階段向公共部門提供可行的盈利模式方案，在建設期或運營期通過技術或管理創新優化項目成本。
此外，盈利模式是獲取利潤的邏輯與方法，隨著價值理論的導入，其研究重心逐漸從關注企業利潤轉向關注用戶價值，從而提出了商業模式的概念；本文認為，項目是具有特定目標的一次性任務，更是組織配置資源、創造價值并最終達成自身戰略目標的手段或方式，因此，未來PPP項目社會資本應從公眾價值主張出發，以公眾需求為中心開展價值創造和價值傳遞，在實現公眾價值的同時獲取企業價值。
來源:明仁城規設計院
